秦诗立
1998年浙江率先提出城市化发展战略，2006年召开新型城市化工作大会，倡导新型城市化。2011年省政府进一步出台《浙江省新型城市化发展“十二五”规划》。目前，浙江城市化水平处全国前列，城市化质量不断提高。随着国际金融危机蔓延、国际经济发展模式面临大变化，浙江发展正处于能否顺利跨越进入基本现代化的关键期，如何从战略视角认识新型城市化的基本内涵与地位，更科学高效地推进其发展，有着全局性重大意义。
新型城市化：
浙江基本现代化主动力
新时期浙江新型城市化建设，首先需对其战略地位与角色扮演给予新认识。此前，较普遍共识在于，新型城市化、新型工业化、新农村建设或新型市场化，是推进浙江经济社会发展的主动力，“三化归一”的方向与落脚点即是基本现代化。浙江“十二五”规划建议与纲要明确向基本现代化迈进是全省发展的主目标。但“三新”建设的关系如何处理，是并列关系还是谁主谁辅、谁先谁后？未能很好解决。从而，浙江推进现代化过程中，主动力选择尚存困惑。特别是2008年国际金融危机爆发以来，传统产业产能过剩矛盾显现，但试图通过就产业而论产业、就经济而论经济，来推进战略性新兴产业培育、传统产业振兴升级等，所获成效并不显著。
新型工业化实质在于经济服务化，即经济增长的动力和附加值增加的来源，主要在于创新性服务的提供。即便是石化、钢铁、船舶等传统工业，其主利润源也来自金融服务创新、科研设计、总承包及后期服务，而不是冶炼、加工、组装等环节。要实现经济服务化，则首先需有着丰富的人才、科技、教育等储备，及其金融、信息、商务等创新。而这些，并不是主要通过工业园区建设，而主要需通过城市化提升及其现代服务完善实现的。对应，各类工业园区建设也需围绕城市新区建设或与主城市的无缝对接，来提高园区建设质量，作为经济转型升级的主要支撑和动力。
新农村建设实质在于城乡统筹，即把城市服务功能延伸到乡村。这既包括农村现代信息、便捷交通、安全饮用水、垃圾回收等设施服务与城市的对接，也包括农村医疗、文化、教育、养老等公共服务与城市的对接，还包括产前优良苗种、低残留农药等的研制，及产后展览包装、品牌营销等农业服务与城市的对接。为此，新型城市化需更加关注城市服务功能向乡村延伸，更多在农村社会保障健全、农村生态秀美建设上下功夫，前者要实现农村与城市居民的均衡化享受，后者要实现“城市繁荣发达、农村洁净秀美”的分工优化。
新型市场化建设滞后的原因既在于制度供给方的主动性不够，也在于需求方力量的缺乏，即市场化主体的分散化。新型城市化重点之一就在于通过鼓励包括行业协会在内的社会组织培育建设与功能完善，来形成和维护现代市场治理秩序的制衡性力量，推进构建“小政府、大社会”的现代管理模式。
可见，新时期浙江实现基本现代化的主动力应集中到新型城市化上来，需以新型城市化所积聚的高端要素资源和所蕴含的金融服务创新、现代商务发达等，来推进新型工业化的深入；以新型城市化的服务功能增强及其向乡村基层的有效延伸，来提高新农村建设的水平和层次；与新型城市化所支持的社会组织建设健全及其“小政府、大社会”模式倡导，来加快新型市场化的推进和深入。而这，也应是浙江乃至我国新型城市化的基本内涵所在。
都市区培育：
浙江新型城市化主方向
传统城市化以单个城市为主体，注重单个城市优质资源的集聚和规模扩大。浙江新型城市化需发挥市场发育度较高优势，突出跨行政区都市服务功能的共规共育，加强杭州、宁波、温州、金华-义乌四大都市区构建，有效推进全省城市形态优化与功能增强，作为浙江经济转型升级的核心载体和动力源。
都市区是城市化的高级阶段，多以一个特大城市为核心，辐射带动周边城市，形成优势功能复合区。相对城市群，都市区更强调区内的一体化规划与建设，即有着统一的组织机构，就区内重要交通道路、产业平台、居住新区、医院学校等进行统一规划、协同建设，形成一体化的城市功能集成与整合形态。相对城市群，都市区更强调城市现代服务功能的培育健全、能级提升，特别是在金融、教育、科研、信息、专业服务等领域，需有着在全国或大经济区中较领先的地位，乃至国际影响力。对浙江来说，强调都市区的培育，不仅需高度重视都市区一体化规划建设与制度创新，也需大力推进都市服务功能健全发达；不仅需高度重视都市区规模的扩大与影响力延伸，还需强化都市服务功能繁荣、活跃所需的综合改革。
目前，杭州都市区构建相对成熟，杭州与绍兴、湖州、嘉兴等周边市，以及安吉、德清、海宁等周边县已建立起制度化合作机制，在医保异地结算、公交一体化、无障碍旅游，及产业转移、科研合作等方面取得较大进展，但在跨城基础设施规划与建设对接、跨城城市新区和产业功能区布局与导向、差异化区域政策共商与衔接等方面，仍亟待制度创新和法规保障。
宁波、温州、金华-义乌都市区则尚需进一步解放思想，加快相关都市区规划制定、制度建设。例如，宁波都市区要着重处理好与舟山群岛新区间关系，考虑到舟山综合实力较弱，可借鉴上海浦东新区、天津滨海新区等经验，利用好宁波经济、科教、人才、金融等优势，深入推进宁波—舟山一体化。
行政扁平化：
浙江新型城市化主突破口
浙江人口规模大、密度高，以杭州、宁波、温州、金华—义乌等城市为核心，构建都市区，作为全省新型城市化的动力源，无疑是科学合理的。但如忽视中小城市、中心镇建设和培育，在中心城市入城门槛越来越高，“大城市病”严重背景下，既不利于城乡人口“自由迁移、自由就业”权利的伸张，也不利于城镇体系的合理构建和形态优化，不利于通过城市资源公平配置及公共服务的均等化。
目前，浙江中小城市、中心镇发展相对滞后的原因较多，根本在于城市等级太多，而教育、卫生、文化、金融等资源分配多按行政等级进行。加上我国实行城乡统一治理模式，中央和省级政府对城市建设有重要的规划权、指导权，对中小城市、中心镇来说，其建设发展面临的“婆婆”不仅数量众多，并且辈分颇高。
按照“经济人”假设，只要城市资源按行政等级分配，就难避免不同等级城市间资源配置的不公平性。相对县城在设区市中的地位，中心镇在县中的“独立”地位更低，不少部门、机构为县派出单位，其行政权、财政权有限，且不完整，导致城镇建设用地普遍缺乏，医院学校商场等资源缺乏，宜居宜业环境较差。浙江积极推进的“小城市培育试点”、“扩权强镇”，虽有很强针对性，但也面临制度设计层面的缺陷。例如，相对“省管县”主要是把设区市级部分权责让渡给县，省在激励机制设计上较为中性，“小城市培育试点”、“扩权强镇”为省指导，县操作，如何保障县下放权力有待考察。同时，小城市、中心镇采用类似“省管县”纵向扩权，意味着需新设立政府部门、增加编制，而将导致机构叠床架屋、管理成本加大。
为此，广东的“简政强镇”值得学习。作为试点，顺德区容桂街道按照“宏观决策权上移，微观管理权下移”原则, 通过授权、委托和下伸机构等形式，在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等领域,依法赋予县级行政管理权限；整合内设机构，把原28个部门整合设置为11个机构和2个分局，实现党务、政务决策管理的扁平化；转变政府职能，组建有社会力量参与的公共决策和事务咨询委员会，负责对街道的公共决策、财政预算等提出意见和建议，表达各方诉求。这样，通过注重行政管理的横向扁平化，较好实现了城市资源配置力增强的同时提高行政效能。目前，容桂街道试点正在广东省域推广。
但广东“简政强镇”也未有效解决纵向的行政扁平化执行难问题。在欧美国家，城市并无行政等级，无论城市大小都有平等的治理权、发展权，不会面临按行政等级配置行政类或类行政城市资源问题。同时，因受独立的市议会监督，市长权限及行政部门的设置与授权等得到有效监控，行政结构扁平化程度较高，政府决策执行力较高。
因国情不同，浙江新型城市化中的扁平化改革难以照搬欧美模式，但无论是纵向还是横向的扁平化改革方向都应坚持。纵向扁平化上，需以行政类或类行政资源的公平配置，实现不同城市发展权的平等为方向和重点，进一步理清设区市、县城、小城市、中心镇间的利益关系，明确症结关键和解决方案，不断提高“扩权”的科学性、彻底性。横向扁平化上，要探索类似广东的大部制改革与政府职能转变，结合有社会力量参与的公共决策和事务咨询委员会建设，推进小城市、中心镇行政管理扁平化。
总之，浙江新型城市化，需作为一项顶层设计，与政府行政管理理念、制度创新结合，才能更好发挥其在实现基本现代化中的作用，实现浙江新型城市化有效推进、政府管理服务现代化、经济社会发展现代化的“三赢共彩”。
【作者单位：浙江省发展规划研究院】
