高小平
刚刚结束的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》，把转变职能放在更加突出位置，在向市场放权、向社会放权、向地方放权方面迈出了重要步伐。这透露出本轮改革的方向和重点将与以往历次改革明显不同，即改革的内涵更为丰富，不再局限于机构的调整，而重在突出职能转变。可以说，这抓住了行政体制改革的实质和要害，对于充分激发市场和社会发展活力，进一步释放改革红利起到了重要的推动作用。
一、行政体制改革不仅仅是机构改革
在2003年以前，许多改革文件都以机构改革来指代行政体制改革。许多人也把行政体制改革等同于机构改革，在评价行政体制改革时，往往关注机构调整的数量，认为行政体制改革就是要削减机构设置、压缩人员编制，把机构和人员的精简幅度作为行政体制改革力度大小的衡量指标。其实行政体制改革涉及机构、职能、运行机制等诸多方面。机构的调整必须通过职能转变才能发挥作用，如果不能规范政府与市场、政府与社会的权界，仅仅就机构论机构，那么机构的调整就如同堆积木，形状虽然变了，但本质没动。因为机构和人员规模的调整只是“物理性”变化，而职能转变才是“化学性”反应。物理变化只是形式上量的调整，而化学变化才是根本性的质的改变。没有职能转变这一“化学性”反应，多设几个机构与少设几个机构，其实质意义区别不大。
自党的十七大首次提出“大部门体制”以来，大部门体制改革广受关注。其实大部门体制是我们从西方引进的一个概念。至于大部门体制的实质是什么，推进大部门体制改革的方向和重点是什么，目前还缺乏共识。实质上，十七大提出的“探索实行职能有机统一的大部门体制”，其精髓正在于“职能有机统一”这几个字。大部门制改革的重点应是通过职能转变来提高政府效能。推行大部制改革，如果仅限于机构数量的简单加减，而没有相应的职能整合、权力结构调整、运行机制创新，合起来的大部门实际运行效果可能适得其反，甚至会造成行政权力的进一步扩张。可见，大部门制改革只是政府职能转变的一个途径，决不能脱离职能转变这一根本点，不能本末倒置。
二、行政体制改革要以职能转变为龙头
十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，这是因为政府职能是行政管理中的基本问题，是政府一切活动的起点。职能定位是否准确，是政府能否正确行使权力、发挥作用的前提和关键。行政体制改革致力于职能转变，可以说是抓住了行政体制改革的牛鼻子。
十八届二中全会公报以相当的篇幅强调政府职能转变问题，把政府职能转变放到行政体制改革的突出位置。这一改革取向，符合当前经济社会发展的要求，符合社会各界的共同期待。转变政府职能，就是要以简政放权为重点，把不该由政府管理的事项逐步转移出去，推进政企分开、政资分开、政社分开，充分发挥市场配置资源的基础性作用，充分发挥公民和社会组织在社会公共管理中的积极作用；以完善政府职责体系为途径，把该由政府管理的事项切实管好，不断完善经济调节、严格市场监管、加强社会管理和公共服务，全面正确履行职能。
当前，我国政府已由市场发育初期的经济建设型政府向市场逐步成熟的公共服务型政府转变。这就要求政府把“效率”机制交给市场，把工作重心转移到建立促进社会公平正义的制度环境上来。行政体制改革要顺应政府职能转变趋势，正确把握好政府与市场之间的关系，始终把职能转变作为改革的主要任务抓紧抓好。
三、政府职能转变的重点任务
政府职能转变是一个持续不断的长期过程，不可能一蹴而就，一次调整到位。只要社会经济还在发展，这一过程就不会停止。虽然职能转变是长期的、经常性的，但每次的任务应根据具体情况有所不同，尤其在当前全球经济复苏乏力、发展前景不容乐观，国内经济增长下行压力和产能相对过剩矛盾加剧的情况下，更要区分政府职能转变的轻重缓急，着力解决当下面临的紧迫问题。
一是向市场放权，激发企业和个人创业积极性。十八大报告指出，要处理好政府与市场的关系，更加尊重市场规律，更好发挥市场在资源配置中的基础性作用。应当明确，经济发展的主体力量在市场，企业和公民才是创造财富的主体，政府职能要转到为市场主体服务、创造良好的发展环境上来，尊重人民群众的首创精神，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在活力。
二是向社会放权，激发社会活力。党的十八大报告指出，中国特色社会主义事业是亿万人民自己的事业，要最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业。应当看到，30多年来政府对经济领域的放权尽管有诸多不尽如人意之处，但还是比社会领域的放权大得多。随着人民群众维护自身权益的意识和能力越来越强、参与社会管理的积极性不断高涨，必然要求政府加大向社会领域的放权力度，让人民群众依法通过社会组织实行自我管理服务，更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。
三是强化宏观管理，为市场和社会提供优质公共服务。当前政府承担的微观经济管理职能较多，突出表现是仍然把很多精力放在抓项目、抓审批上，这已不适应新形势下政府的职能定位要求。应当看到当前政府在市场监管领域的能力还不够、社会管理和公共服务水平还有待提高，特别是本轮改革加大市场、社会放权的力度以后，将对政府的管理水平提出更高的要求。这就要求政府加大对经济社会各方面的估量分析及科学预测，制定相应的方针、计划、目标、政策和制度，该扶持的扶持，该规范的规范，该放手的放手，该加强的加强，确保做到“放而不乱”，为经济社会的健康发展保驾护航。
（作者为中国行政管理学会执行副会长）
